突发事件应急预警级别划分标准及其对策涉及到应急响应程序的启动，处置方式的采用，应急效果的好坏，也是应急能力的充分体现。因而突发事件应急预警级别的划分标准及其对策需要认真分析和研究。
突发事件预警级别划分标准就是在没有预想、没有准备、没有防备的情况下发生的事件，预先在灾害或灾难以及其他需要提防的危险发生之前，根据以往总结的规律或观测得到的可能性前兆，向相关部门发出紧急信号，报告危险情况及其程度，以避免危害在不知情或准备不足的情况下发生，从而最大程度地减少危害造成损失所进行的应急预警档次划分。这种档次划分是经过权威部门的认定和批准的。

　　一、我国突发事件应急预警标准划分的现状

　　从2003年“非典”发生以后，我国开始重视突发事件的应对与预防，对突发事件的分类及预警标准的划分做了大量工作。近几年，我国逐步加强了突发事件预警预报和评估工作，进行了有关突发事件应急预警标准的制定工作，取得了重大进展。

　　（一）取得的成绩

　　制定完成了一批突发事件应对法规和预案。如《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国防洪法》《人工影响天气管理条例》《中华人民共和国防汛条例》《气象灾害防御条例》《中华人民共和国抗旱条例》《地质灾害防御条例》《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》《森林防火条例》《破坏性地震灾应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等等，有些已上升为国际通用标准。另外，地方政府也制定了一些应对突发事件的地方性法规和预案。

　　突发事件类别统一划分，预警级别统一标准。我国突发事件分四类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。预警级别分为四级，一级预警，预警信号为红色；二级预警,预警信号为橙色；三级预警，预警信号为黄色；四级预警，预警信号为蓝色。

　　确立了突发事件处置的主导权。突发事件处置实行政府为主、部门联动、社会参与的原则，使灾害损失降低到最低点。

　　（二）存在的主要问题

　　突发事件预警级别划分标准的管理和部门之间协调有待加强，标准之间尚有不一致的地方。

　　突发事件预警级别划分标准制（修）订对国家东西部的差距和区域发展不平衡的特点考虑不足，也对各地经济发展状况、人口密集程度注意不够，往往强调标准的统一性，而忽视了标准的地区差别性和其影响严重性，在统一性中缺少共性指标和标准。

　　突发事件预警标准的宣传推行力度不够，群众和社会对突发事件标准认知情况参差不齐，急需提高群众和社会对突发事件标准的认知程度，强化群众的实质性参与和提高群众对突发事件应急标准执行的积极性。

　　突发事件预警级别划分标准的研究工作比较薄弱，突发事件预警级别划分标准研究制定专业技术机构力量薄弱，突发事件应急标准的信息化建设亟待加强。

　　二、突发事件预警划分标准制定与采取对策出发点的原则

　　突发事件预警级别划分标准制定是一项政策性、技术性和经济性都很强的工作。标准制订得是否先进合理、切实可行，直接影响到该标准的实施效果，影响到社会经济效益的大小。因此制定突发事件预警级别划分标准及对策出发点应遵循下列原则：

　　（一）实事求是原则

　　目前制订的预警级别划分标准主要是在国内贯彻实施，应该从我国的实际情况出发。具体地说，就是要结合我国的自然资源条件，适应我国的气候、自然、地理、环境条件和人文民族历史的发展，适合我国突发事件发生、发展、变化等方面的实际情况，还要符合我国政治、经济性法律法规政策以及我国人民群众的生活习惯等。

　　我国领土辽阔，地形复杂，从东到西，从南到北，各地的地理和气候条件差异较大，如何使其标准能适应各地的地理、气候条件，并能正常工作和充分发挥其功能，就应坚持实事求是。同时，要从全局角度出发，认真贯彻国家有关方针政策、法律、法规，严格执行标准。

　　（二）科学先进原则

　　就是标准先进，技术进步，经济合理，安全可靠。保证社会安全、稳定、卫生，充分考虑防灾减灾需求，保护人民群众利益和自然环境，充分满足应急处置的使用要求，获得最佳效果。

　　（三）和谐一致原则

　　标准相互关联、协调一致、衔接配套，并符合我国标准体系的需要。这有利于社会发展、民族团结、城乡协调，有利于提高社会管理水平、增强应急管理的经济效益和社会效益。

　　（四）预防和处置并重原则

　　突发事件标准的划分要突出预防为主，事前预防，预评估科学高效；事中处置，规范严格，流程科学可行；事后恢复，快速简要顺利。

　　（五）统一要求、分别制订、分层实施、定时修改原则

　　即国家对预警划分目的、等级、档次等标准提出统一要求。结合本区域内的实际情况，实行分级、分行业部门和单位制订预警划分标准。实行按管理层级实施，充分发挥各级政府的主导作用。在不断总结的基础上，对预警标准进行定时的修改和补充，不断完善应急预警标准体系。

　　（六）加强国际沟通和交流原则

　　吸收国际上好的经验和做法，逐步实现突发事件标准国内、国外的一致。

　　三、突发事件预警级别的划分

　　在突发事件预警级别划分中，要做好以下几个方面的工作：

　　（一）明确划分预警级别标准种类，提高标准水平

　　在进行应急预警级别标准划分时，应首先明确划分标准的类型，才能进行科学分类和管理。其次是确定标准的水平，即标准是否具备实行的条件，数据是否有评价方法，等次是否反映处置需求等。标准内容的措辞要准确、清楚、符合逻辑，语句结构要紧凑严密，避免模棱两可、难理解。

　　正确处理好各标准指标的优先级别。从我国的实际出发，第一是人民生命和生存条件。我们要以人为本，一切从人民的利益出发。第二是经济财产损失。经济是国家的命脉，经济财产的损失直接关系到国家的发展、人民的生存与生活条件。第三是社会影响。有的事件可能既有国内影响又有国际影响，这些因素都要充分考虑。

　　（二）预事则立，突出预防为主

　　突发事件应急预警标准划分应重视基础条件，在现实的条件下防患于未然，突出预防。加强自然灾害的风险区划和预评估工作，形成特定区域内预警划分标准。加大事故灾难的前兆性分析，提高预警能力。分析卫生环境存在的利弊和可能引发事件的高危区，采取相应预警措施。研究社会矛盾的集中区和矛盾引发、发生发展变化规律，及时采取相应措施缓解矛盾和加以制止。应急预警标准的制定程序、参与范围、实施措施等，应使应急预警级别划分保证国家利益的最大化。

　　（三）立足现状，用数据说话

　　理想的应急预警级别划分标准应将其存在的状况、程度尽量用数据来表达。突发事件主要数据指标中应包括：

　　1．人员情况。第一，伤亡人数（绝对数），反映事件严重程度；第二，受影响人数、转移人员数，反映事件范围。

　　2．经济损失情况 M(X)，可以用公式 M(X)＝Y/G计算。

　　Y—表示预估经济损失数；G—表示同范围国民生产总值（或行业产值）GDP。

　　事前：预估经济损失数除以同范围国民生产总值（或行业产值）GDP等于M(X)；事中和事后：经济损失数除以同范围国民生产总值（或行业产值）等于 M(X)。

　　X=1、2、3、4、…..代表不同类别的突发事件。

　　M(X)的大小表达了受影响经济的程度。

　　3．社会影响度，即可能导致的不稳定因素。如影响民族团结情况，严重影响社会正常生活情况，造成不良国际、国内影响等。

　　4．自然生态环境不可恢复情况。包括环境污染和生态破坏。同时，要充分考虑到应急技术特点和成熟程度，国内经验和技术能力。制定应急预警级别划分标准要以我国现状为基础，实行共性要求和有差别分级制定的预警标准体系，保证预警划分标准不背离公共政策。

　　（四）加强部门协调，建立联动机制

　　建立政府应急管理部门、宏观政策部门、行业监管部门、标准管理委员会之间有效联动的机制。制定过程中要广泛征求有关单位和人员的意见，让参与者共同确定应急预警要素和标准的划分，推进预警级别划分标准的贯彻实施。

　　（五）政策法令协调一致，文字简明扼要

　　编写预警级别划分标准时，要注意与国家有关法律、法令和法规相一致；要与现行的上级、同级有关标准协调一致；标准的表达方式要始终统一。标准的内容要简洁明了、通俗易懂。

　　（六）级别划分标准，进行编码管理

　　突发事件虽然我们把它分成四大类，每类又可成数种或数十种小类，每一小类中又可分成若干种，要对这样一个纷繁复杂的系统进行科学管理，就要进行编码自动化管理，才能提高工作效率。因而要对规范应急预警划分标准进行编码，实行树型结构的编码管理。

　　（七）制定应急预警划分标准应遵循科学的方法步骤

　　1.确定应急预警级别划分标准项目。应从以下三个方面考虑。第一，应急预警的客观需要。如气象灾害划分成13类，预警信息的制作、发布范围、发布时间、预警等级等方面的标准，都是以客观需要为基础，按照需求来确定。随着中国城市化建设步伐的加快，城市气象灾害应急预警工作提上了各级政府的议事日程。第二，符合预警级别划分标准体系的规定，即符合国家级、省级、地（市）级、县级标准的要求。第三，符合立足于现在，展望并预测未来的统一规范的要求。

　　2．组织应急预警级别划分标准制订工作组。

　　3．认真调研，编制工作方案。

　　4．编写好划分预警级别标准草案。

　　5．广泛征求意见，集思广益，确定标准审批稿及其《编制说明书》。

　　6．审查、审定标准，编写标准报批稿与有关报批附件。

　　7．标准批准和发布。

　　特殊情况下，也可按照国家标准化管理委员会、国家发展改革委的《采用快速程序制修订应急国家标准的规定》的有关程序进行制定和修订。

　　四、对策建议

　　为了做好突发事件划分标准，有效应对突发事件，提出如下对策建议：

　　（一）突发事件划分标准重在预防，应急工作关口前移

　　要在认真总结近些年重特大突发事件的基础上，制订长远规划和计划。进行突发事件风险区划，分级分区建立标准，提高应急预警水平。建立国家突发事件的预评估体系，坚持突发事件应急工作以预防为主，在突发事件处于萌芽状态就进行预防处置，把突发事件消灭在萌芽阶段。国家要加大突发事件的事前预警预估预防能力建设和经费投入，提高突发事件的预防能力，逐渐由事中处置转变为事前预防。

　　（二）强化组织领导，进一步完善应急管理体系

　　建立以国家有关机构为领导，省级及省以下人民政府为主导，各行业部门为主管，人民群众广泛参与的应急管理体系。明确国家应对突发事件的最高权威办事机构。

　　（三）开展城镇与乡村建设环境普查与规划

　　建筑选址时避开事故易发地段，建立泥石流、洪水、风灾等灾害档案，合理建设好灾害风险区的避难场所和救援队伍，加强防止突发事件的防灾减灾基础性规划与建设工作。

　　（四）应对突发事件预防重于处置，提高群众的参与意识

　　要加大突发事件预防知识的宣传力度，使他们了解突发事件发生标准，认识突发事件发生、发展规律，掌握突发事件应对的基本常识，提高预防突发事件的基本技能。适时进行全民的防灾减灾演练，不断增强人民群众在突发事件发生时的自救互救能力。

　　（五）按照统一原则，建立预警系统

　　根据现有学科技术发展程度和水平，统一协调建设好突发事件预警信息平台。建设过程中要突出国家宏观管理指导，分层实施原则，使信息传递与发布系统经济高效。

　　（六）统一应急信息标准，建立信息共享制度

　　要从法律法规层面上制订应急信息标准，提供信息共享的法律制度保证。统一探测信息、预警信息以及其他信息的格式和要求，防止重复建设。做好预警应急信息收集和整理，按要求和规定及时发布，实行全方位分层次的信息共享。

　　（七）加强突发事件的科学研究

　　从经费上予以长期稳定的支持，要深入研究突事件发生、发展、变化规律，掌握应急预警的主动权。因应急预警工作建立时间不长，应急案例不多，应急的技术手段不高，要从应急预警的需求出发，给予应急预警研究长期且稳定的投入，建立研究与应用相结合应急管理机制。

　　（致谢：薛建军、张迪、王月冬参与了课题的研究，为课题的完成做出了重要贡献，在此致以衷心的感谢。）

　　注释：本文系国务院应急管理办公室委托课题《突发事件预警级别划分标准研究》的研究成果。因文章刊出作者不得超过3人，故其他参与研究者只能以致谢的方式出现，抱歉。

（责任编辑：苏玉君）