【内容摘要】：匿名举报制度历经从有罪到无罪、从禁止到默认再倒推行的演变历程，彰显了举报线索价值与举报人权益的博弈历程。文章主要从匿名举报的有罪禁止、无罪拒查、法律认同和强制推行四个方面进行阐述，最后展望匿名举报制度的前景与未来。

　　【关键词】：匿名举报　 实名举报　 演进

　　匿名举报系指举报人不署真实姓名的揭发检举他人行为。例如，有的来信落款写“几名共产党员”、“部分干部职工”、“正义之士”等等，有的来信、举报电话虽然署有或告知姓名，但系化名，这种化名的举报也属于匿名范围。

　　客观地讲，匿名举报制度在打击犯罪和保障举报人人身、财产安全方面起到非常重要的作用。但该制度的演进却充满了曲折与深思。☆

　　

（责任编辑：杨铁虎）

　　

一、匿名举报的有罪禁止

　　在封建社会，匿名举报通常被视为诬告之源、奸欺之路。统治阶级为了维护社会之稳定，极力否定匿名举报行为，并将该行为规制为犯罪行为。

　　（一）秦汉时期：投书罪

　　根据《睡虎地秦墓竹简?法律答问》记载规定：“‘有投书，勿发，见辄燔之；能捕者购臣妾二人，（系）投书者鞫审谳之。’所谓者，见书而投者不得，燔书，勿发；投者[得]，书不燔，鞫审谳之之谓（也）。” 律文意思是，看到匿名信而没有拿获投信人，应将信烧毁，不得拆看；能把投信人拿获的，奖给男女奴隶二人，信不要烧毁（留作犯罪证据），将投信人囚禁审讯问罪。由此表明，当时匿名举报行为系属一种犯罪行为。张家山汉墓竹简《二年律令?具律》云：“毋敢以投书者言繫（系）治人。不从律者，以鞫狱故不直论。” 意思是，不得根据匿名信的控告拘捕、审讯被控告人，不遵守法律规定而受理“投书”的司法人员，按“鞠狱故不直”罪论处。虽然汉律没有明确规定匿名举报构成犯罪，但根据“举轻以明重”的刑法基本原则，受理匿名举报纵然构成犯罪，实施匿名举报也应当成立犯罪。况且以汉律为蓝本的《晋书?刑法志》记载“改投书弃市之科”，并曰“所以轻刑也”。由此推断，在汉代匿名举报不但构成犯罪，而且可能处以弃市刑或者更重的刑罚。

　　（二）唐宋时期：投匿名书告人罪

　　相对来说，唐宋时期关于匿名举报的规定较为具体。《唐律疏议》、《宋刑统》均规定：“诸投匿名书告人罪者，流二千里。得书者，皆即焚之；若将送官司者，徒一年。官司受而为理者，加二等。被告者，不坐。辄上闻者，徒三年。” 该条律文不但明确规定了匿名举报的罪名与刑罚，而且还规定了与之关联行为的刑罚。实践中，为禁止匿名举报，元丰六年，捕获投匿名书人李方，神宗批：“书辞诋欺万状，谩上侮下，无所不至。若止科以流坐，不足惩其奸凶。令提点刑狱、经制司审实是真，犯人即处斩。” 即便是“畏贼不敢告而投匿名书俱实”者，上曰：“此情虽极轻，而告讦之风不可长。”乃杖而抚之。 之所以唐宋刑法极力地为匿名举报罗织如此严密之法网，其主要目的正如《唐律疏议》所言：“隐匿姓字，投书告罪，投书者既合流坐，送官者法处徒刑，用塞诬告之源，以杜奸欺之路。”

　　（三）明清时期：投匿名文书告人罪

　　明清时期关于匿名举报犯罪的规定，基本上继承了唐宋刑律的框架，但有所修订。《大明律》规定：“凡投匿隐姓名文书告言人罪者，绞。见者，即便烧毁。若将送入官司者，杖八十。官司受而为理者，杖一百。被告言者，不坐。若能连文书捉获解官者，官给银十两充赏。” 《大清律例》规定：“凡投（贴）隐匿（自己）姓名文书告言人罪者，绞（监候。虽实亦坐）。见者，即便烧毁。若（不烧毁）将送入官司者，杖八十。官司受而为理者，杖一百。被告言者，（虽有指实）不坐。若（于方投时）能连（人与）文书捉获解官者，官给银一十两充赏。” 与唐宋刑律规定相比较，其突出特点是加重了对投匿名文书者的处罚力度，这也是明清社会诬告成风现实的立法反应。不仅如此，康熙十四年十月初九日，以钦奉上谕的形式补充规定，有投帖匿名事犯者，将投帖之人及知而不首者，俱着即行处死。☆

　　

（责任编辑：杨铁虎）

　　

二、匿名举报的无罪拒查

　　1911年颁布的《大清新刑律》一改旧制，完全采用了西方的刑法体例、刑罚制度和刑法原则，在罪名设置上也摆脱了封建社会制度与文化的束缚，标志着中国封建法律体系开始解体和近代法律体系的诞生。也就是在这次具有划时代意义的修律中，废除了长达两千多年的投书罪或投匿名书告人罪。 但并没有因此人们就对匿名举报制度伸出“概览枝”。

　　（一）土地革命时期：概不受理

　　根据中华苏维埃共和国《工农检察部控告局的组织纲要》第1条之规定：“各级工农检察部或科之下得设立控告局。” 控告局的工作是接受工农劳苦群众对苏维埃政府机关和经济机关的控告，并调查控告的事实所设立的机构。为了方便工农投递控告书，控告局专门设置控告箱，工农控告时可将控告书投入箱内，不识字的可直接到控告局控告。1931年江西兴国县高兴区苏维埃政府工农检察部控告局制作的控告箱，右侧写着几排密密麻麻的小字:“苏维埃政府机关和经济机关有违反苏维埃政纲政策及目前任务、离开工农利益、发生贪污浪费、官僚腐化或消极怠工的现象，苏维埃的公民无论何人都有权向控告局控告。”左侧也写着:“控告人向控告局投递的控告书必须署本人的真姓名，而且要写明控告人的住址，同时要将被告人事实叙述清楚，无名的控告书一概不处理。倘发现挟嫌造谣诬告等事，一经查出即送交法庭受苏维埃法律的严厉制裁。” 在现在看来，这似乎有些不可思议。但时至今日，仍有些国家明确表示不接受匿名举报。例如，在瑞典匿名陈情不能被视为陈情，绝对不能注册为陈情案，而且监察使也不会对匿名提出的陈情进行调查。

　　“有原则必有例外”。1932年夏的一天，工农检察部刘铁军向部长何叔衡报告，其在瑞金天后宫控告箱内收到一封没有控告人姓名的控告信，便把它当废纸扔了。当何叔衡得知该信反映的是瑞金县苏干部多报灯油下馆子炒菜的事情后，让刘铁军找回那封信。但根据《工农检察部控告局的组织纲要》第4条规定，无名的控告书一概不受理。对此，何叔衡则认为，没有签名盖章的信，更说明里面问题的复杂性和严重性，更应当引起重视。以前，之所以强调控告信要签名盖章，主要考虑便于调查核实；以后，不能随便轻易处理群众的来信。

　　（二）民国时期：无庸受理

　　1915年民国大理院第338号解释规定：“匿名告发，无庸受理，但检察官因其情形，亦可以实施侦查。至匿名诬告，应依刑律诬告罪处断。” 台湾“最高法院”1936年台上第1715号判决认为，匿名揭帖所载事实亦可据以开始侦查，故以匿名信向该管检察官诬告他人犯罪，纵未具书状程序，仍应论以诬告之罪。1938年中华民国临时政府临字第（29）号令公布的《人民呈递书状办法》第2条规定：“具呈人应于呈文内注明姓名、年龄、籍贯、职业、住址，由本人署名盖章；其用团体名义者并应盖用团体印章注明所在地由代表人署名盖章并注明年龄、籍贯、职业、住址。”第6条规定：“书状如违背本办法第2条至第5条之规定者，不予以收受……。” 由此判断，民国时期对待匿名举报基本上也是采取无罪拒查的态度，即便受理也是为查处匿名举报是否构成诬告罪。有所调整的是，在抗日战争取得阶段性胜利的时期，蒋介石为了整伤吏治，拾取民心，夺取政权，一再鼓励民众密告、匿名或越级控告检举违法渎职的官吏，以缓解官民矛盾。例如，1941年5月23日蒋介石以三民主义青年团团长的名义，指示团员“改革社会弊端，增进平民经济生活，应从调查民众疾苦与不白之冤入手，并与当地政府合作，切实调查当地官吏贪污情况及土劣把持剥削等行为，并奖励人民告密，重视舆论，致使民情上达”。 但因密告有干扰正常的诉讼渠道等问题，且因不少官员的反对，支持密告和匿名控告的政策一时未能付诸表决。1944年12月21日，行政院第26484号训令颁布惩治贪污办法四项，其中第二项规定:“厉行检举贪污，并得视情节轻重，不拘匿名具名，有保无保，予以行查受理。”

　　笔者认为，这种所谓鼓励民众密告、匿名或越级控告检举的做法具有虚伪性与功利性。就目前而言，台湾地区“监察院”确定的人民书状之处理原则，其中“应为不予调查之陈情案”原则仍包含“以副本或匿名文件送院者”的情形 。也就是说，民国时期不受理匿名举报的立场是一贯的，蒋介石别具心裁地鼓励民众密告、匿名或越级控告检举，只不过是为了与共产党争取民心所做出的姿态而已。☆

　　

（责任编辑：杨铁虎）

　　

三、匿名举报的法律认同

　　匿名举报不受理必然会挫败民众举报的积极性。在汲取以往经验与教训的基础上，新中国先后经历不可置否、广泛争论和法律认同三个不同阶段。

　　（一）20世纪50～70年代：不置可否

　　建国之初，党和国家十分重视群众信访工作。1951年5月16日，毛主席作出《必须重视人民的通信》的批示、1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》以及后来的国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》、监察部《关于国家监察机关处理公民控诉工作的暂行办法》。在这一系列法律政策文件中，并没有对匿名举报做出明确规定。但实践中匿名举报却时有发生。例如，（1950年）2月下旬（湖北沔阳县六区）峰口镇有28人向沔阳专署匿名控告该区姜进元副区长，沔阳专署将该案转沔阳县人民政府调查处理。 又如，1951年1月26日监察委员会接政务院总理办公室转来匿名检举公私合营上海中国实业银行高级行员集体贪污函一件。经本会交由华东军政委员会人民监察委员会，会同中国人民银行华东区行查处结果：该行副经理许子毅曾利用行款勾结私商营私舞弊，贪污人民币一亿元。 再如，（1955年）12月（山西）高平县人民法院接到群众匿名检举反动富农崔双孩套购粮食2400多斤、偷漏国税800元的来信后，虽然检举人没写出崔是那一村的人，但经过公安局、税务局等有关单位共同研究，联合处理，在很短的时间内就把崔双孩的住址和案情全部查明，依法逮捕。

　　根据以上史料可知，虽然法律政策没有明确规范匿名举报，但实践中还是受理匿名举报的。不过，同时还应清楚地看到另一面：1953年中央人民监察委员会办公厅在总结县、区人民政府处理人民来访经验时附有倾向性地强调，河北省昌黎县由于以往积案大部及时处理，县、区人民政府的威信因之提高，人民来信、来访不但迅速增加，而且多是群众签署姓名直接投递的，由上级转交或匿名投递的已日渐减少。 从某种意义上讲，政府不太赞成匿名举报。如果说这只是一种委婉、含蓄地反对，那么1962年2月6日邓小平在扩大的中央工作会议上的讲话中明确指出，有的同志还是只写匿名信，写匿名信可以叫做“半勇敢”，为什么要匿名呢？既然是共产党员，为什么不可以公开地郑重地发表自己的意见，由半勇敢变为全勇敢呢？ 或许，这就是那个特定历史时期法律政策文件中不规范匿名举报的某种考量。

　　（二）20世纪80年代中期：广泛争论

　　关于匿名举报处理的争论随着改革开放的不断深入也愈发深入。在1987年3月30日中央办公厅转发的中纪委《对于匿名信处理的意见》中开门见山地指出，全国一些报刊、电台曾发表了不少关于匿名信的言论。《半月谈》（1986年第13期）评论员文章认为，匿名信“多是为达到攻讦、恐吓、欺骗等目的而写的”，主张对匿名信“概不予理睬，当作废纸一张销毁之”。有的省委还做出“对匿名信一概不查”的决定。但是，更多论者认为，应当一分为二地看待匿名信。匿名信不等于诬告信，而且其实践作用也不可忽视。根据中纪委多次抽查的结果表明，无论匿名信，还是署名信，所反映的问题，属实或基本属实、部分属实的、均占70%以上；反映不实的署名信约占24%，匿名信约占25%。其中属于诬陷的是极少数，而且诬告信中有匿名，也有署名。从查处的大案要案看，很大比例是匿名信提供的线索，北京市占45%，有些省、市百分比还要高。因而，对匿名信不应一律采取否定的态度。

　　实际上，这种争论到目前为止仍在变相地延续：一种观点是积极鼓励署名举报，认为匿名举报通常会产生人难找、事难查、案难破的问题，而署名举报则不然。 另一种观点是署名举报不宜提倡，认为在还没有完善的保护举报人的制度出台之前，就提倡、鼓励群众署名举报，无异于明知有圈套还唆使别人去钻。 其实，署名举报与匿名举报实乃一个悖论：前者固然方便调查人员与举报人取得联系，提高调查取证的效率，但举报人的身份暴露，使打击报复成为可能；后者尽管不方便调查取证工作，但举报人的安全问题能够得到保障。 因此，置身不同角度必然会得出不同的结论。

　　（三）上个世纪90年代：法律认同

　　面对这种广泛争论，十几个省、市纪委向中纪委提议，要求对匿名信问题统一认识和正确对待。中纪委经反复讨论和研究出台了《对于匿名信处理的意见》，其中第4条规定：“对匿名信的处理应区别对待：对不明情况的匿名信，中纪委《信访简报》一律不登，不转载；反映道听途说的流言蜚语，或空扣帽子，没有事实的不予置理；对反映一般问题，情节轻微，可交被揭发的本人说明情况，有则改之，无则警惕；揭发有重要内容的匿名信，先要初步核实情况，再定是否查处，揭发不实的则澄清，对那些内容反动，恶毒攻击谩骂的匿名信，可交公安部门酌处。”在此基础上，1987年7月8日中纪委出台《关于处理检举、控告和申诉的若干规定》，其中第4条第6项规定：“对匿名的检举、揭发信，要具体分析，区别对待。对揭发的一般问题，可摘要交被揭发者说明情况或转有关党组织酌情处理；对揭发的重要问题，必须查明究竟，认真处理；对没有具体事实内容，只是空扣帽子的检举材料，可不予处理。”随后，1989年10月13日甘肃省政府出台《廉政举报电话（信）处理办法》，其中第6条规定：“对匿名举报电话（信）的处理：对举报有具体对象、具体涉嫌违法乱纪事实的，必须立案，调查处理，对基本不提供具体违法乱纪事实，只提出怀疑又无法查处的，可存档不查。”1991年9月19日山西省人大常委会出台《保护公民举报权利的规定》，其中第6条规定：“提倡公民举报违法、犯罪行为书具真实姓名、工作单位及住址；对匿名举报，只要举报的事实具体、线索清楚，也应受理。”相应地，其他省、市、自治区信访条例也做出了类似的规定。☆

　　

（责任编辑：杨铁虎）

　　

四、匿名举报的强制推行

　　基于实名举报中举报人易遭打击报复的客观现实，推动了匿名（密码）举报的强制推行。不过，这种匿名举报方式有别于传统匿名举报方式，它兼顾实名举报制度的优势。

　　（一）实名举报的现实困境

　　刑事案件的侦破离不开公众的参与（包括举报），世界各国、各地区都是如此。根据香港廉政公署的报告，每年收到大约4000余件举报，其中90%以上来自市民，且70%以上系署名举报。 在强调民众举报重要性的同时，我们更应当清楚地看到，因举报而遭打击报复的现象在世界各国、各地区亦是屡见不鲜。为此，1989年美国参众两院一致通过《检举者保护法案》， 尽管有法规保护举报人不受官方报复，但没有任何措施来阻止那些同事给举报人的生活带来麻烦，法律毕竟没有规定人们必须和那些采取正义立场的人交朋友。因此，相当多的民众仍然选择匿名举报的方式进行自我保护。而事实上，据某学者统计，在所有检察举报人之中大约30%的举报人基本上没有受到打击报复，其余约70%的举报人都程度不等地尝到了打击报复或变相打击报复的滋味。 这是一个多么可怕的数字，凝结了多少举报人的血与泪。当人们为贪官落马击掌相庆时，又有谁来关注举报人，他们因举报而付出了惨重的代价。

　　（二）犯罪终结者计划的强制推行

　　犯罪终结者计划 （Crime Stoppers Program）是在统筹兼顾实名举报与匿名举报优势基础上的伟大创举。该计划始于1976年美国新墨西哥州Albuquerque，一名年轻人在一起抢劫案中被枪杀，由于缺乏线索又无目击者提供相关的信息，案件调查了几个星期依然毫无进展。侦查人员认为，之所以没人为该案提供帮助是基于以下两个原因：一是害怕犯罪分子打击报复；二是漠不关心或者不想卷入此事。为了解决上述问题，警方决定实行匿名举报和对举报人实行现金奖励。就在犯罪终结者计划实施的第二天，警方便收到了一条该案的举报线索。不仅如此，该线索还帮助警方破获了其他四五起暴力犯罪案件。关于此案侦破的消息不胫而走。不久，其他地方也推行了这一计划，标志着美国犯罪终结者计划形成。1982年，加拿大卡尔加里、温哥华、埃德蒙顿和多伦多开始了犯罪终结者计划。1984年，国际犯罪终结者计划诞生。

　　在犯罪终结者计划中，核心举措在于强制推行匿名举报制度。有调查显示，在澳大利亚西部86%的市民曾拨打匿名热线电话举报犯罪行为或者可疑行为。 犯罪终结者计划，在接到市民的举报信息后，给举报人设置唯一的密码。举报人可以通过该密码确认身份，在任何时候都不涉及举报人的姓名（电话不显示举报人号码）。犯罪终结者计划将举报信息转给法律执行机关进行调查，并通知举报人几周后打电话查询案件的最新情况。举报人通过密码进行电话查询案件的处理情况和奖励情况。 实践证明，犯罪终结者计划在打击犯罪，尤其是有组织犯罪、暴力犯罪和经济犯罪等方面，发挥了不可替代的作用。现世界范围内已拥有超过1000个犯罪终结者计划。

　　（三）我国犯罪终结者计划的雏形

　　2000年河南省新乡市新华区检察院率先推出“密码举报奖励”制度。举报人在来信来电中，自编8位号码，其中前4位代表举报人的姓名，后4位代表提取奖励（到银行输入密码便可提取现金）或与检察机关联系的密码。

　　山东省日照市五莲县检察院、宁夏回族自治区吴忠市检察院也相继推行密码举报。

　　2002年12月31日，重庆市公安局出台《关于公民提供和举报案件及逃犯线索奖励办法（试行）》第14条规定：“公开举报的应当提供举报人的姓名、性别、工作单位或住址以及最便捷的联系方式等基本情况。匿名举报的，举报人可使用由６位数以内的阿拉伯数字组成的密码为本人代码，公安机关保证密码的绝对安全。”

　　2007年1月30日，东莞市人民政府出台《东莞市举报违法犯罪奖励试行办法》第7条：“举报人可以采用公开或匿名方式举报。公开举报的，举报人应当如实向公安机关提供其姓名、性别、工作单位或住址以及联系方式等基本情况。匿名举报的，举报人可使用不超过6位阿拉伯数字组成的密码为本人代码，公安机关负责对密码采取相应保密措施。”

　　应当说，密码举报很好地兼顾了实名举报与匿名举报的优势，但实践中该办法并没有得到应有的重视，司法人员仍对实名举报情有独钟。☆

　　

（责任编辑：杨铁虎）

　　

五、匿名举报制度的演进展望

　　回顾匿名举报制度两千年来的发展历程，从有罪到无罪，从禁止到推行，深刻昭示了人本主义思想的光芒：由单纯打击犯罪向打击犯罪与保护举报人并重的价值转变。

　　在封建社会，刑法明文规定匿名举报有罪，实际上是以牺牲举报人利益为代价来换取打击犯罪之目的，其结果很可能是举报人遭受打击报复，或者饱受牢狱之灾。笔者认为，不能因为匿名举报有诬告之嫌便因噎废食，更不能因为打击犯罪而置举报人利益于不顾，将举报人赤裸裸地暴露在大庭广众之下，这是不负责任政府的所作所为。而法治社会不但允许匿名举报而且应当推行匿名举报，以保证举报人人身、财产安全。

　　因此，其完善的目标与方向应当是，在匿名举报的前提下最大限度地获取举报信息，而非目标锁定在公民举报的实名上。★